上海人口分布变化与人口布局导向战略研究
上海人口分布变化与人口布局导向战略研究
发布日期：2003-04-07 16:35:35上海市城市规划管理局副局长 高级工程师汤志平
一、上海市（市区及郊区）人口分布的现状及变化
1、中心区、近郊区和远郊区①人口的分布及密度现状
——人口密度自中心区向远郊区呈递减且级差明显
根据对市域内中心区、近郊区和远郊区这三个地域层次第五次人口普查常住（半年以上）人口资料分析，中心区人口密度是近郊区的7.6倍，是远郊区的26.4倍。从人口密度可以看出，中心区、近郊区和远郊区的人口密度呈递减状态，且中心区的人口密度远高于近郊区和远郊区。
2、中心区、近郊区和远郊区人口的区内及区间变化
（1）中心区人口变化
·中心区户籍人口不断下降，外来流动人口成为人口增加的主要因素
上海中心区的户籍总人口由1995年的636.6万人减少到2000年的628.24万人。而"五普"资料显示出中心区的常住人口规模高于户籍统计人口，达到693.03万人。这表明中心区的户籍人口在不断向外疏解，户籍人口数量下降，外来流动人口增加成为中心区人口增加的主要因素。
·中心区的核心区人口数量迅速下降
处于城市核心位置且区域面积较小的黄浦（含原南市）、卢湾、静安区的户籍人口数量下降了19.13万人，年平均递减率达到了25.7‰。而"五普"常住人口比同期户籍统计人口又减少16.7万人，其中减少最多的黄浦区达到8.73万人。
· 中心区外围区人口仍属增长态势
中心区内地域面积较大且处于外围的区，其人口数量变化较缓慢，如长宁区等。1995-2000年间该四区的户籍人口数量基本保持不变，年均增长率为0.46‰。"五普"常住人口比同期户籍统计人口增加了52.8万人。
（2）近郊区人口变化
· 近郊区人口数量和人口密度迅速提高
近郊区的户籍总人口由1995年的320.1万人增加到2000年的360.13万人，人口密度由1995年的1810人/平方公里增加到2000年的2036人/平方公里。人口数量及人口密度增加的程度远高于其它各区。"五普"统计近郊区常住人口为560.07万人，人口密度为3167人/平方公里，其人口数量和人口密度指标均远远高于户籍人口的统计指标。
· 近郊区内浦东新区、闵行、宝山区人口增长显著，嘉定区人口变化甚微
对近郊区人口变化影响最大的是外来流动人口。仅以"五普"统计常住人口与同期户籍统计人口的变化来看，近郊区"五普"统计常住人口比同期户籍统计人口增加了199.94万人，达到了户籍统计人口的56%。其中浦东新区、闵行、宝山区分别增加了75.1万人、56.3万人和41.9万人，而嘉定区则仅增加26.7万人。
（3）远郊区人口变化
· 远郊区户籍人口总体上呈现出向区外流动
远郊区的户籍总人口由1995年的344.9万人减少到2000年的333.26万人，年平均人口综合增长率为-6.84‰，人口密度由1995年的805人/平方公里减少到2000年的778人/平方公里，相对于中心区和近郊区而言变化不大。总体上呈现出远郊区户籍人口向区外的流动。
· 对劳动力的需求导致外来流动人口的增加和总体上常住人口的增加
远郊区社会经济发展对劳动力的需求又导致了外来流动人口的注入。"五普"数据显示外来流动人口的增加导致了远郊区常住人口的增加，远郊区"五普"常住人口达到387.67万人，比同期户籍统计人口增加了54.4万人。
3、人口变化的流向特征
（1）市域户籍人口的流向特征
· 中心区中黄浦、卢湾、静安区是人口主要导出区
全市户籍人口和"五普"人口数据的分析结果更加说明了中心区人口的外迁趋势。全市平均人户分离人口占户籍人口比重为17.67%，而中心区静安、黄浦、卢湾三区的比重均高于30%，说明这几个区的人口流出情况最为明显。
· 近郊区中浦东新区、闵行、宝山区和中心区中的杨浦、普陀、徐汇区是主要的人口导入区
从市域内人口流动的导入方向来看，近郊区中浦东新区、闵行、宝山区以及中心区的杨浦、普陀、徐汇区是市域内人口流入的主要区域，其中浦东新区的市域内流入人口达到近40万人，其次为闵行区，达23万人。
（2）市域外来流动人口的流向特征
· 对外交通对外来流动人口的流入产生直接影响
上海市的西向是城市对外联系的主要方向，因此，与江苏、浙江的交通联系通道也成为了外来流动人口进入的主要通道。市区的西南部成为外来流动人口导入的第一站。根据"五普"的统计，全市流动人口超过2万人的57个街道和城镇中，有三分之二以上位于市区西南部，其中流动人口数量最多的为七宝镇（7万人）、三林镇（6.77万人）和新泾镇（6.13万人）。
· 经济发展和就业需求因素决定了外来流动人口的空间集聚
上海市的外来流动人口主要集聚在离市区较近、经济相对发达的地区，如浦东新区。2000年浦东新区27个街道、镇的外来流动人口均超过1万人，其中17个街道、镇超过2万人；近郊区闵行、宝山、嘉定区和远郊区松江和青浦区，外来流动人口主要集聚在离市区较近、经济相对发达的街道和城镇，如闵行区的七宝和莘庄镇，宝山区的大场和杨行镇，嘉定区的真新街道和南翔镇，松江区的九亭和新桥镇，青浦区的徐泾和赵镇等
· 上海市外来流动人口呈环形集中分布在内外环线之间的区域
上海市的外来流动人口主要呈环形相对集中地分布在内外环线间的区域内。中心区、近郊区和远郊区的外来流动人口分别为130.7万人、184.22万人和72.83万人，分别占全市外来流动人口总量的33.6%、47.6%和18.8%。
（3）市域人口流动的总特征
综上所述，上海市各区人口密度的变化反映出人口流动的流向和人口空间分布的变化。
中心区内的核心区域人口在向外迁移，其流向主要为近郊区以及中心区内的外围区域。远郊区的人口发展呈现两种不同的流动方向。一种是跨区的人口流动，其人口呈现向区外的流动；另一种则较多地出现人口在区内的流动，即人口从农村向中心城镇的流动。
从城市人口空间流动的特征看，中心区人口的向外迁移主要表现为一种由内向外蔓延式的迁移方式。到目前为止，上海市人口的空间迁移变化还未出现跨区域的跳跃式空间流动，沿交通线的轴线式人口空间扩散现象也不明显。
二、上海市人口分布变化的影响因素分析
1、上海市人口分布变化与城市发展建设的相互关系
（1）旧城改造与新区开发联动
城市的旧城改造与新区开发之间的联动，是城市人口分布变化的直接诱导因素。随着中心区的核心区（黄浦、卢湾、静安区）旧区改造速度的明显加快，旧房拆迁、土地批租、道路拓宽和市政动迁等项目不断增加，以及产业结构的调整，大量城市土地使用的退二进三，近郊区和中心区的边缘区域（杨浦、虹口、闸北、普陀、长宁、徐汇区）住宅小区建设发展飞快，大批居民由中心区内核心区域的原居住地迁往近郊区和中心区边缘区域的大规模新建居住小区。1995年至2000年间，中心区的核心区域户籍人口的递减以及居住地已迁移但户籍仍在原地的人口共为63.7万人，显示出中心区的核心区人口在不断向外疏解并已取得了良好的效果。
（2）城市交通设施建设的影响
· 轨道交通对城市人口向外疏解的作用明显
以上海的地铁1号线为例，随着地铁1号线及其延伸段的建设、开通，地铁沿线地区人口的集聚程度不断提高。以"四普"和"五普"人口数据的比较，十年间该地区的人口数量有了明显的增加，其中增幅最大的是受到地铁直接影响的莘庄镇和梅陇镇，分别从1990年的1.58万人和2.84万人增加到2000年的11.6万人和9.63万人，人口的年均增长率分别达到22%和13%。
· 高速公路对人口集聚有作用但也有其局限性
高速公路的建设在对区域的产业发展产生巨大作用的同时，对人口导入也有一定的促进作用，表现在其影响作用更多集中在有高速公路下口的城镇地区，对其它城镇地区的影响则明显减弱。比较"四普"和"五普"人口统计数据，1990-2000年间，沪宁高速公路沿线人口增幅最快的是江桥镇，人口的年均增长率为8.2%，其它城镇如华新镇、安亭镇的人口年均增长率则分别为4.2%和2.7%，没有高速公路下口的沿线城镇其人口增幅则更加缓慢。沪嘉高速公路沿线人口增幅最大的城镇为拥有高速公路下口的马陆镇，1990-2000年间其人口年均增长率为3.5%。
由此可见，全封闭式的高速公路对城镇人口导入的作用方式是跳跃式的，即只对有高速公路开口的城镇具有较明显作用，且其影响程度远低于轨道交通。
2、近郊区人口增长的区域差异
近郊区由于其产业发展、交通区位条件以及发展政策等各方面的差异，其人口的集聚程度也有相当大的差异。具体表现在近郊区内浦东新区、闵行、宝山区的人口吸聚能力较强。而嘉定区由于不具备其它区所具有的独特发展条件，如浦东新区发展的强有力的政策支撑、闵行区得天独厚的交通区位条件以及宝山区强大的产业支撑在人口吸聚能力方面难有大的作为。
三、上海市人口布局战略目标
1、上海人口规模规划总目标
根据《上海市城市总体规划（1999-2020年）所确定的城市人口发展目标，2020年，全市实际居住人口（包括户籍人口和居住一年以上的外来流动人口）1600万左右，城市化水平达到85%。
2、现状人口分布情况与国际城市的比较分析
将"五普"常住人口统计口径统一到居住一年以上的常住人口，则上海中心城（外环线以内）的现状常住人口为915万人，人口密度为1.4万人/平方公里。
上海市现状人口密度情况表
根据有关调查数据表明，一些国际经济中心城市的城市中心区人口密度情况如下：
国际大城市中心区人口密度情况比较
由此可见，与世界其他国际经济中心城市相比，上海市中心区平均3.0万人/平方公里的人口密度人过于稠密，尤其是浦西部分的旧区。
3、上海市人口分布规划方案及控制目标
至2020年规划期内，中心城将要向郊区疏解人口约115万人。参照世界国际经济中心城市标准，并结合上海市不同地区的具体情况，试图分解确定不同地域人口密度及人口流动方向的具体控制目标。
规划人口疏解方向:上海市人口疏解的重点在旧区,向外疏解的方向一部分在内外环线之间,但重点是向中心城以外的郊区疏解。
人口疏解特征转变：突破"八五"、"九五"期间，城市人口由旧区向内外环线之间蔓延式发展的方式，逐步转向和部分实现旧区人口向外环线以外的郊区城镇跳跃式发展的方式。
上海市中心城人口疏解分地区控制目标(至2020年)
注：人口单位为万人，人口密度单位为万人/平方公里;
疏解人口数字为负数时,表示该地区增加人口数量
综上所述，中心城规划向郊区疏解约115万人，其中旧区人口降至2万人/平方公里，需疏解人口150万，其中大部分疏解至郊区，小部分疏解至内外环线之间，除旧区外的中心城其他地区人口可适度增加，但要严格控制在一定的人口密度范围内。
因此，如何突破"八五"、"九五"期间，城市人口由旧区向内外环线之间蔓延式发展的方式，逐步转向和部分实现旧区人口向外环线以外的郊区城镇跳跃式发展的方式，将是中心城人口疏解的关键。
四、实施上海人口布局战略的主要对策
要实现中心城人口向郊区疏解的战略目标，特别是逐步转向由旧区向郊区跳跃式发展的疏解方式，如何从上海市域整体宏观角度，加强整体规划引导与控制力度，是实现这一战略目标的关键：
1、控制中心城住宅供应总量，降低旧城改造开发强度，实施旧区与郊区联动发展的搭桥政策。
（1）市政府控制中心城住宅用地年度投放量，一方面可作为城市环境建设、公共设施建设的用地及备用地；另一方面也为城市未来功能发展留有余地。同时，有利于提高中心城城市土地价值及房产价值，从而拉大中心城与郊区的土地及房产级差，促进郊区房地产吸引力的加大，吸引人口外迁。
（2）控制中心城居住建筑容积率，一方面改善居住环境，减小中心城交通市政设施配套及环境的压力；另一方面，减少了住宅总量的提供，控制了中心城居住人口总量，人口密度将随着旧城改造的推进而逐步减少，将从根本上提高中心城的整体环境质量。旧区内住宅开发净容积率应控制在2.5以下，中心城其他地区住宅开发净容积率应控制在1.5以下.
（3）推进中心区与郊区的联动发展与搭桥开发政策的制定与实施，使中心城旧城改造与郊区新区开发形成互动的良性循环。
但是，按照目前就地平衡的开发模式，旧城改造要降低开发强度是十分困难的。采取重点人口导入区域与中心城人口导出区域的搭桥政策是一种比较有效的途径，这同时也是实现旧区人口向郊区城镇跳跃式疏解的有效方法，以避免旧区人口的一再梯度疏解而造成的资源浪费。
2、实施中心城大型环城绿带建设，控制中心城继续蔓延式发展。
根据新一轮总体规划确定，为避免城市进一步无限制蔓延所带来的弊病，在外环线周围划定了5公里地区为建设敏感区，要求严格控制建设敏感区内的各项开发活动，保持原生态环境，不能形成新的集中成片的城市化地区。
3、加速郊区轨道交通建设，引导城市轴向组团式发展，政策聚焦重点城镇。
（1）最有效支撑人口疏解的交通方式为轨道交通，这已为上海地铁建设与沿线人口发展的事例所证明。以地铁一号线为例，地铁沿线区域的人口年平均增长率是其他地区的5倍左右。
（2）通过加速郊区快速大容量的轨道交通线的建设来引导城市按轴向发展，并形成城市发展轴，是大城市解决城市化发展过程中的重要战略。
（3）在城市发展轴中选取重点城镇，作为发展核，集中集聚集约发展，避免带状无序发展给城市基础设施配置、环境保护、城市生态、城市景观所产生的多种不良后果。
4、重点城镇优先考虑产业发展用地选址，配合高速公路建设，增强郊区城镇综合实力。
（1）产业所带来的就业岗位及商机吸引了大量的人口，特别是农村人口的城市化和外来流动人口的聚集。新建大规模产业园区，应优先考虑重点城镇作为新兴产业的选址地点，使得城镇获得强有利的经济实力的支撑。
（2）相对于轨道交通而言，高速公路对于人口吸引的力度是有限的，但对于物流及产业的支撑确实明显的。高速公路线建设，应在重点城镇处建设全互通立交出入口，在产业区增加高速公路出口，以此加快物流、促进产业区的发展与规模，从而带动人口的发展。
（3）给重点城镇以土地优先供应政策，变平均供应方式为集中重点供应，通过土地供给量的投放，控制非重点城镇发展的局部恶性竞争，使重点城镇在较短时间内有可能发展成为中等规模的城市、远期成为大城市，形成与中心城特大城市相抗衡的具有强大吸引力的综合功能城市。
5、提高郊区城镇规划与建设水平，加快住宅建设，提升城镇生活环境整体水平，吸引中心城及农村人口落户城镇。
（1）加快郊区住宅建设，提高住宅建设质量
（2）加强城镇环境景观建设
（3）加强教育、医疗、文化、社区服务等城镇公共服务设施建设
影响人口布局变化的因素是多方面的，也是相当复杂的。以上五大主要对策是针对上海市的具体情况提出的，市政府可以通过对上述政策的整合与聚焦，一方面控制中心城人口的动态发展，另一方面形成具有突破性和强大导向力的郊区城镇发展轴线与重点，实现上海城市发展的战略目标。
