全面推进义务教育优质均衡发展

北京师范大学中国教育政策研究院副研究员、博士 李健

　　《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》）明确指出，全面保障义务教育优质均衡发展。义务教育是基本公共教育服务体系建设的核心组成部分，是其公共性、普惠性、基础性、发展性等基本特征的集中体现。义务教育的本质属性决定了其以优质均衡为基本政策导向。

　　一、义务教育优质均衡发展政策变迁历程分析

　　1986年的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，我国实行九年制义务教育，对发展方向、主体权责、管理体制等内容作出了原则性规定，实现了义务教育的有法可依、有据可循。此后，我国义务教育改革和发展大体经历了三步走的历程。

　　第一阶段为1986—2006年，以普及优先、兼顾提高质量为政策导向。该阶段的义务教育改革强调学生的基本知识学习和基本能力培育。这20年间，我国义务教育在推进普及中取得巨大成就：“两基”人口覆盖率达到98%，且农村地区发展迅速；小学入学率为99.27%，在校生达10711.53万人，专任教师558.76万人，合格率98.87%；初中阶段毛入学率达97%，在校生5957.95万人，专任教师347.5万人，合格率96.34%（《2006年全国教育事业发展统计公报》）。我国义务教育学生能力素质和基础知识得到双重提升，为国家经济社会建设培养了大量人才。

　　第二阶段为2006—2022年，以公平质量兼顾为政策导向，推进义务教育基本均衡发展。2006年，我国修订义务教育法，明确提出合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，第一次把促进义务教育均衡发展上升为各级政府的法定义务。2007年，党的十七大报告提出促进义务教育均衡发展，该思想首次出现在党的政治报告中；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把推动义务教育均衡发展列为重要内容，明确提出到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展；2011年，我国实现九年义务教育全面普及，确立了统筹城乡、因地制宜、分类指导、分步实施的均衡发展思路；2012年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》印发，统筹部署义务教育均衡发展布局。

　　2021年底，我国2895个县全部通过基本均衡发展认定，实现义务教育基本均衡发展。2022年，义务教育巩固率达95.5%，资源配置、人员构成和条件设施质量有了巨大提升。一是教育经费投入增加。2012—2021年，我国财政性义务教育经费从1.17万亿元增加到2.29万亿元，占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50％以上；小学生均经费支出从每生每年7447元增至14458元，初中生均经费支出从每生每年10218元增至20717元。二是师生结构不断优化，教师质量有所提升。全国有普通小学14.91万所，招生1701.39万人，在校生1.07亿人；专任教师662.94万人，学历合格率99.99%，专任教师中专科及以上学历比例为98.90%。全国共有初中5.25万所，招生1731.38万人，在校生5120.60万人；专任教师402.52万人，学历合格率99.94%，专任教师中本科及以上学历比例为91.71%。三是基础设施不断完善，办学条件建设质量和科学性有所提升。全国普通小学共有校舍88961.80万平方米，设施设备配备达标的学校比例均有所提升，分别为：体育运动场（馆）面积93.52%，体育器械97.07%，音乐器材96.81%，美术器材96.79%，数学自然实验仪器96.62%；全国初中学校共有校舍78648.35万平方米，设施设备配备达标的学校比例不断提升，分别为体育运动场（馆）面积95.68%，体育器械98.08%，音乐器材97.88%，美术器材97.88%，理科实验仪器97.75%。

　　第三阶段为2022年之后，以优质均衡为政策导向，在基本均衡基础上追求教育全过程的公平，尤其是教育过程和教育结果的公平。《意见》规定，以公益普惠和优质均衡为基本方向，全面提高基本公共教育服务水平，加快建设教育强国，办好人民满意的教育。教育强国建设伟大历史进程中，以义务教育优质均衡推进基本公共教育服务体系建设，进而支撑高质量教育体系建设。义务教育学校标准化建设、学校布局、教师资源配置、不同学生群体公平发展等成为优质均衡的核心议题。如何实现新时期义务教育优质均衡发展，办好人民满意的教育，成为《意见》政策指向和战略部署的核心内容。

　　二、以学校标准化建设为基础缩小区域间差距

　　1.持续推进义务教育办学条件标准化

　　《意见》规定，实施义务教育学校标准化建设工程，建立学校标准化建设台账，加大力度并统筹实施义务教育薄弱环节改善与能力提升、教育强国推进工程等项目。义务教育办学标准化建设以科学布局学校为基石，以教育资源的优化配置为抓手，在办学条件、教育经费、生师比例、课程教学等方面达到国家标准，满足学生全面发展的要求。

　　构建标准化学校建设体系，应针对部分学校建设的滞后环节专门配置教育资源，确保办好每一所学校。提升学校的管理品质，明晰学校治理的权责关系，统筹运用学校校舍、教学设备、数字资源、体育与艺术设施等，推进教育和学习时空重构。同时，增加课外活动、延时服务空间，优化教学、活动与生活安排，促进学生德智体美劳全面发展。

　　2.推进教育数字化建设

　　《意见》提出，大力推进国家教育数字化战略行动。义务教育数字化建设是新时期促进教育均衡、提升办学质量的有效手段。加强教育数字化设备的更新维护与切实运用，提升教师的数字素养和资源整合能力，是义务教育数字化建设的关键。拓展优质数字化教育资源，推进教育资源数据库建设，不断优化国家智慧教育平台，将教育数字资源与区域实践相结合，打造具有地方特点和校本特色、符合学生身心发展规律、与义务教育课程方案和课程标准实施相适应的新时代教育内容数据库，以在线教育资源共享助力义务教育优质均衡。建设国家和地方名师课堂、全国和区域名校网络课堂体系，教育管理、学校、企业等机构与教师、学生和家长等利益相关者形成合力，共同推进技术整合、主体协同、实践改进。

　　3.优化教师资源县域调配

　　《意见》规定，确保以县为单位实现中小学教职工编制全面达到国家基本标准，依据国家课程方案配齐配足教师。推进教师管理模式由“校管校用”到“县管校用”转变，补齐配足教师编制，强化编制管理和人资调配能力建设。以区县为主，建设区域名师库，提升区域教师资源利用效率和效益，提高岗位匹配的科学性。将教师待遇、职称、专业发展机会等在县域层面统一调配，加强县域教师管理的顶层设计和制度建设。

　　三、城乡协同、相互支撑，推进教育整体发展

　　1.推进城乡义务教育结构优化和高质量发展

　　《意见》要求，适应国家人口发展战略和服务乡村振兴战略、新型城镇化战略，以城带乡、整体推进城乡义务教育发展，切实解决城镇挤、乡村弱问题。改革开放以来，我国城乡义务教育发展取得了长足进步，但发展质量仍存在差异。新时期城乡教育优质均衡发展既要考虑国家战略调整，即新型城镇化导致的人口迁移、人口流动的影响，也要考虑出生率、出生规模和人口分布的现实情况变化。

　　统筹规划义务教育学校布局，要以教育质量提升为导向，按照保留必要必须的教学点、优化调整城镇学校布局的基本要求，深度调整城乡学校布局。加强教育人口流动动态监测，在合理预测发展趋势的基础上科学规划城乡学校建设和教育设施配套，在城镇化人口聚居地区留足教育空间，适度超前规划布局学校，缓解因人口迁移导致的教育拥挤化问题。在可能的条件下，根据需要适当改扩建现有学校，严控班级规模，提升学校容纳空间，缓解人口迁移带来的临时性压力。

　　2.以高品质寄宿制学校建设提升教育教学质量

　　《意见》规定，科学制定城乡学校布局规划，进一步加强寄宿制学校建设。寄宿制学校高质量建设，要优先配置教学专业人员、教学辅助人员和教育管理人员。通过政府购买服务方式，保障学校管理、学生学习和公共生活顺利运行。建立健全学业辅导和生活帮扶机制，建立学生学业和生活监测常态化机制和预警机制，支撑学生学习能力培养、生活习惯养成和身心健康发展，提升寄宿制学校教育教学质量。

　　3.推进农村小规模学校提质增效发展

　　《意见》规定，办好必要的乡村小规模学校。创新路径，加强经费支持，提升经费使用效益，在经费包干制基础上，积极引导社会资源投入学校建设。明确乡村小规模学校建设和发展的第一责任人，强化校长赋能，明确管理职能和责任清单，以主动性、积极性带动办学水平提升。统筹配置城乡教师资源，促进城乡教师队伍一体化建设，为乡村小规模学校教师提供倾斜性经费支持、生活补助和进修培训机会。针对部分小学科的教育教学，以走教制度为抓手，确保国家课程开齐开足、地方课程因地制宜、校本课程特色发展。

　　四、以教师资源配置为抓手推进校际均衡发展

　　1.教师队伍是义务教育优质均衡发展的关键主体，义务教育学校优质均衡发展的关键在于教师资源的精准配置

　　《意见》规定，以推进师资配置均衡化为重点，加快缩小校际办学质量差距。义务教育实现办学条件标准化建设的过程中，教师质量差距是影响教育质量的主要因素。推进教师交流轮岗和“县管校聘”制度深入实施，明晰教师教育教学权责，选派优秀教师在不同学校之间交流任职。教师管理部门创新定向培养、人才引进、兼职制度等，强化统筹协调，做好协调对接、编制管理和信息立档，将义务教育教师从个体学校剥离出来，服务于整体区域的全体学生，提升优质教师区域流动性，推进优质教师配置均衡。

　　2.健全义务教育教师发展配套保障和激励机制

　　《意见》规定，实施校长教师有序交流轮岗行动计划，科学推进教师“县管校聘”管理改革，从城市、农村等不同地区的实际出发，完善交流轮岗保障与激励机制。建立区域内教师交流轮岗待遇、福利保障和激励机制，为其提供专业培训、职业咨询和生涯规划，提升其工资待遇、生活补助、通勤交通、住宿保障等水平，提高交流轮岗的便利水平和必要条件。教师职称评聘和评优评先向农村教师倾斜，提升农村学校教师职业吸引力和职业获得感。对于选派优质教师交流轮岗的学校和教师本人、对于“县管校聘”政策推进中作出突出贡献的学校和教师个体进行物质和精神奖励，形成引导和示范效应。

　　3.建设学校发展共同体

　　为了给教师个体发挥作用提供体制保障，《意见》规定，积极探索建立新招聘教师在办学水平较高的学校见习培养制度。建设教师资源城乡共享共同体，以课程教学、组织管理和教具教材等资源的双向共享助推城乡教学资源优化配置。建设教学研究城乡交流分享体，搭建城乡学校教学研究平台，匹配教师发展诉求和地方教育改进需求。建设学校文化城乡互鉴融通体，促进城乡义务教育学校共同体文化融通，助力特色文化和教育理念融入教研过程。将教师专业发展作为学校发展共同体的落脚点，在教师校际交流和城乡合作中提升专业技能和知识储备，推进教育质量提升。

　　4.强化教师精准培训，以教师质量提升推动学校优质均衡发展

　　《意见》规定，聚焦新课程、新教材、新方法、新技术，加大“国培计划”实施力度，推动省、市、县、学校开展校长教师全员培训。建立教师培养培训机构联盟，依据学校特点开展教师进修交流，打造高质量培训研修基地。发挥名师辅导帮带作用，强化高水平同伴指引和跟岗学习，提升教师思想觉悟、政策素养、教育理念和专业技能。建立健全内容丰富、目标精准、路径多元、成果显著的教师培训体系，使教师教育实践与地方实际情况和学生切实需要相匹配，使教师专业技能与国家大政方针及地方政策相协调，培养“四有”好老师和“四个引路人”，积极主动推进义务教育优质均衡发展。

　　5.加强监测评估是建设高素质教师队伍的关键环节

　　《意见》规定，完善学校管理和义务教育质量评价制度，积极开展县域义务教育优质均衡创建和督导评估认定工作。加强义务教育质量监测理论、工具、方法、技术研究，建立健全符合我国国情、地方特色、学生需求和学科特征的质量监测框架。打造质量评估体系和监测预警平台，纳入社会第三方力量，健全“督政—督学—监测”三位一体的新型机制，以数据助力教育改进优化，形成优质均衡发展的数据和证据体系。

　　五、推进不同群体学生的义务教育高质量发展

　　1.从基本均衡走向优质均衡的政策转变要以弱势群体教育福利提升为重心

　　《意见》规定，确保不同群体适龄儿童平等接受义务教育，健全以居住证为主要依据的农业转移人口随迁子女入学保障政策。随迁子女教育是城乡义务教育优质均衡发展的基本主体。流入地政府要以高质量公平为导向，以公办学校为主，优化调整入学政策，拓展教育机会。建立随迁子女信息档案和流动监测预警机制，实时把控其教育需求和空间布局变化，了解其教育意愿和灵动性；辅之以课程学习、社会交往和身心健康等方面的资源倾斜和针对性教育，提升教育效果。

　　2.保障留守儿童教育权益

　　《意见》规定，完善孤儿、事实无人抚养儿童、农村留守儿童、困境儿童精准摸排机制，加强教育保障和关爱保护。发挥学校教育主阵地作用，强化校长教师的关爱职责，回应留守儿童的特殊教育需求。强化社区参与，以留守儿童需要为基础，建设活动中心和社会服务组织，形成留守儿童的关爱保护体系。留守儿童义务教育以教育质量保障和弱势地位消减为均衡发展，以个性需求满足和个体创新发展为优质发展，最终实现自我发展、回馈社会的价值目标。

　　3.发展特殊教育服务

　　对于有特殊需要的儿童，建立科学的甄别机制。如果其能够融入正常的学习生活，则以全纳教育理念构建融合教育体系。对于确实不能在普通学校进行学习生活的学生，应将其送往特殊学校就读，提升专门学校的教育教学质量。对于有个性化需求的学生，尤其是特殊才能、智力超常的儿童，要建设创新人才培养体系，形成行之有效的个性化教育模式。为每一个学生创造实现自我发展的空间和机会。

　　4.提升民族地区学生义务教育质量

　　《意见》规定，全面改善民族地区办学条件，整体提升办学水平。民族地区学生群体教育具有文化独特性，需要建设思想政治立场坚定、教育教学专业知识过硬、语言文化素养高超的教师队伍。通过公费师范生计划、国培计划、特岗计划等政策，有效补充民族地区优质教师数量、提升民族地区教师职业素养，因材施教为民族地区学生提供高质量教育。加强对民族地区教育改革的组团式、针对性帮扶，弥补经济社会发展、历史变迁导致的教育不均衡发展现象，激发民族地区教育改革的内生动力，提升教育品质，助力民族地区发展和民族团结进步。

　　六、建立健全义务教育优质均衡发展保障制度

　　1.完善以政府为主体的经费保障制度，提高义务教育优质均衡发展的保障水平

　　《意见》提出，提高财政保障水平，始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，切实落实政府责任，逐步提高经费保障水平。明确义务教育在教育经费投入中的优先战略地位，把义务教育作为基本公共服务体系建设的核心领域，作为教育财政投入保障的重点方位。教育经费使用上向教师倾斜，有序逐步提高教师待遇，改进教师工作条件，为教师个性化教育教学活动开展提供有力保障。教育经费投入向教育教学质量改进倾斜，对教育教学方式、教育管理模式变革和学校文化、学校管理改进优先投入，提升学校教育品质。

　　2.加强并优化乡村教师的生活补助政策

　　《意见》规定，全面落实乡村教师生活补助政策，强化地方主体责任，完善乡村教师生活补助办法，依据困难程度实行差别化补助。依据教师在不同乡村学校工作的艰苦边远程度，划分不同的比例范围，建立健全差异化多样化补助政策，做到补助精准有效。住房城乡布局规划要与区域教育改革发展相适应，持续推进教师周转房建设，为教师尤其是乡村教师在乡村长期舒心任教提供便利。引导有条件的地区采用政府购买服务方式，为学校安全保卫、食堂宿舍建设、后勤服务改进等提供便利，解决学校改革和发展的后顾之忧。

　　3.健全学校家庭社会协同育人机制

　　《意见》提出，加强劳动实践、校外活动、研学实践、科普教育基地和家庭教育指导服务中心、家长学校、服务站点建设。政府投入与社会投入相结合，充分利用社会有关资源，尤其是行业资源，建立支撑学生全面发展的科普基地、劳动基地、家庭教育中心和指导服务中心等。要以学校教育作为主阵地，整合各方教育资源：家庭教育作为支撑地，帮助孩子扣好人生第一粒扣子；社会教育作为辅助地，补充学校教育的不足；政府教育作为保障地，综合配置教育资源，全面推进家校社协同育人。