新加坡的疫情防控路线图——当前经济与政策思考（2022.12.7）

作者：杨畅夏知非

主要观点：

1、新加坡的防疫政策变化，大致可分为六个阶段：

阶段1：坚持清零，同时积极推进疫苗接种工作（2020年3月-2021年6月23日）

阶段2：防疫思路出现转变（2021年6月24日-8月9日）

阶段3：疫苗接种率达到预定目标，防疫政策正式开始转变（2021年8月10日-9月26日）

阶段4：第一波“阵痛期”来袭，防疫政策再度收缩（2021年9月27日-11月21日）

阶段5：防疫政策重新放宽，2022Q1迎来第二波疫情（2021年11月22日-2022年3月28日）

阶段6：政策进一步大幅放宽，迈向与病毒共存（2022年3月29日至今）

2、新加坡政策变化的一些特点：

第一，新加坡在疫情防控政策调整上，形成了清晰的路线图，在路线图的基础上根据实际情况相机调整。

第二，加强医疗资源储备十分关键，不仅应对重症和中症患者，还存在确诊病例高速增长背景下，大量轻症状患者由于焦虑而寻求不必要的医疗救治，削弱了医疗系统的容纳能力。

第三，加强易患重症人群的疫苗接种工作，对缓解后端医疗资源的压力十分重要。

正文

1?新加坡防疫政策变化的6大阶段

阶段1：坚持清零，同时积极推进疫苗接种工作（2020年3月-2021年6月23日）

在疫情开始初期，新加坡以实现确诊病例清零为目标，采取了较为严格的防疫措施。新加坡于2020年1月23日记录了首例新冠确诊病例；3月，新加坡的疫情开始加速蔓延；4月，为遏制病情发展，新加坡卫生部出台《2020年COVID-19临时条例（控制令）》，同时总理李显龙宣布在全国范围内实施封锁策略，并称其为“熔断机制（circuit breaker）”，具体措施包括，关闭所有存在密切接触行为的服务商（如理发店）、大多数工作默认为远程办公、学校转为远程上课、关闭所有餐饮堂食、仅保留部分基本服务场所开放如食品市场和银行等。2020年6月1日起，在坚持清零策略不变的情况下，新加坡前期的严格封锁逐步放开，社会生产生活分阶段恢复，但对于口罩佩戴、社交聚集人数、购物中心容客量以及大型活动人数等方面的防疫要求依旧较为严格。

同时，新加坡积极推动新冠疫苗的接种工作。2020年10月，新加坡卫生部召集相关专家委员会，就新加坡的新冠疫苗接种战略咨询建议；2020 年12月，新加坡卫生部发文指出，政府已完全接受专家委员会关于新冠疫苗接种总体策略的建议，并将从2021年2月开始逐步为居民免费接种疫苗，优先以易患重症和并发症的群体如70岁以上的老年人为接种对象。

在这一阶段严格的防疫政策下，新加坡的确诊病例和死亡病例均处在低位。随着新冠疫苗接种工作的积极推进，从2021年3月份开始，新加坡的疫苗接种率加速抬升，至5月底，新加坡完全接种疫苗人数占总人口的比例已由3月初的3.63%提升至了30.93%，但较同期美、英的44.25%、38.12%还有一定差距。

阶段2：防疫思路出现转变（2021年6月24日-8月9日）

2021年6月24日，新加坡抗疫工作组的三位部长，发表主题为“与病毒共处”的专栏文章，文章指出新冠病毒难以完全消除，并且可能会不断变异，从而继续在社区中存活，但新加坡可以采取各种措施，大幅降低病毒的威胁，让它成为像流感一样的疾病，以便居民继续日常生活。此文释放出新加坡防疫思路开始明确转变的信号，提出走向与病毒共存的“新常态”的关键前提在于疫苗接种。

新加坡政府设下两大短期目标，在2021年7月初，三分之二的新加坡居民接种至少第一剂疫苗；在国庆日（8月9日）前后，至少三分之二的居民完成两剂疫苗接种。

随着防疫思路的转变，新加坡的疫苗接种率从2021年7月开始进一步加速抬升，为后续的防疫政策放开奠定基础。在2021年7月底，新加坡完全接种疫苗人数占总人口的比例先后超过英、美，已接近60%。

图表：各国完全接种疫苗人数占人口比例

资料来源：OURWORLD IN DATA、中泰证券研究所

阶段3：疫苗接种率达到预定目标，防疫政策正式开始转变（2021年8月10日-9月26日）

新加坡卫生部2021年8月6日宣布，截至8月5日，67%的人口已经完成了完整的疫苗接种方案，78%的人至少接种了一剂疫苗，且76%的70岁及以上人士已完成两剂，82%至少接种了一剂；预计到8月9日，预计大约70%的人口将完成两剂；2021年8月10日起，新加坡疫情防控政策开始正式逐步由原先的“清零模式”转变至将来“与病毒共存”的新常态。

具体的政策放开，包括放宽社交聚会规模限制、放宽高风险活动人数限制、放宽大型事件容量限制、提升景点运营能力、放宽居家办公要求以及放开境外旅客入境等。值得注意的是，大多数的政策放宽存在疫苗接种差异化，完全接种疫苗的居民能够从事更广泛的活动。

阶段4：第一波“阵痛期”来袭，防疫政策再度收缩（2021年9月27日-11月21日）

在防疫政策的正式放宽后，新加坡的确诊人数在8月底开始出现明显反弹。至2022年9月22日，新加坡单日新增确诊病例突破1000人，已超过新加坡2020年4月份疫情的高点。9月24日，新加坡卫生部宣布，将从9月27日起再度收紧防疫措施，包括将社交聚会人数从最多5人减少到2人、所有小学转为居家学习模式、办公模式默认为居家办公等。

从数据来看，根据卫生部9月24日的报告，新加坡82%的人口已经完成了完整的疫苗方案，在过去28天的17318名感染者中，98.0%的患者没有症状或症状轻微，1.7%需要补充氧气，0.2%需要ICU护理，0.1%已经死亡；在过去两周的254例重症病例中，48%的患者未接种疫苗，余下均为接种了疫苗的老年人或患有其他基础病的患者，这表明接种疫苗对防治重症有明显效果。

对于防疫政策再度收紧的原因，新加坡卫生部指出，尽管本轮疫情的重症患者（即需要氧气补充和ICU）人数处在预期之内，但症状轻微患者的高增为医疗系统带来了压力——由于焦虑，许多症状轻微的新冠患者在没有必要的情况下前来医院寻求医疗护理。

新加坡卫生部指出，对于大多数的症状轻微或无症状感染病例（尤其强调了年龄在12 至 69 岁且完全接种疫苗的个人），家庭康复是最适合他们的护理方案。

本轮防疫放宽导致的疫情一直持续到了2021年10月底才出现好转迹象，单日新增确诊病例一度在10月27日达到5324人的峰值，单日死亡病例的峰值为11月10日的17人，较确诊病例滞后13天，主导毒株为德尔塔变异株。

从截至11月10日的数据来看，过去7天，完全接种疫苗和未完全接种疫苗的新增ICU病例数分别为每10万人0.5例和5.3例；完全接种疫苗和未完全接种疫苗的新增死亡病例数分别为每10万人0.1例和1.0例；在60岁及以上长者中，完全接种疫苗和未完全接种疫苗的新增ICU病例分别为1.9例及45.8例，完全接种疫苗和未完全接种疫苗的老年人新增死亡人数分别为0.4例和9.5例。

阶段5：防疫政策重新放宽，2022Q1迎来第二波疫情（2021年11月22日-2022年3月28日）

2021年11月20日，新加坡卫生部宣布防控政策将在11月22日重新进入新常态前的过渡阶段，各项措施再度放宽，整体力度与8月初政策的首次放宽相近。

此次政策放宽的背景是本轮德尔塔疫情已出现好转，确诊病例在10月底达峰后开始下降，死亡病例于11月上旬达峰后开始下降，同时新加坡完全接种疫苗的人数已突破总人口的80%。

从本轮疫情整体数据来看，从8月10日政策首次放宽到11月21日为止，新加坡累计新增确诊病例186352例，占新加坡2021年总人口的3.4%，累计死亡病例694例（按滞后13天计算），占确诊病例数量3.72‰（千分之3.72）。

从疫苗接种率来看，新加坡完全接种疫苗人数占总人口的比例在2021年10月突破80%后增长放缓，2022年初该比例达83.2%。

2022年1月下旬，新加坡迎来了政策转向后的第二波疫情，确诊病例在接近一个月的低位运行后出现反弹。本轮疫情以奥密克戎毒株为主导，新增确诊病例、死亡病例分别于2月19日、3月4日达峰，峰值分别为24836人、18人，滞后期为13天。可以看出，相较上轮新加坡疫情，此轮疫情的确诊人数峰值明显上升，但死亡人数峰值变化较小，代表病死率明显下降。

与第一波德尔塔疫情不同，在奥密克戎疫情扩散后，新加坡政府并未选择收紧防疫政策，而是根据奥密克戎毒株的特点进一步合理化了防疫措施，包括放宽隔离制度、简化安全管理措施。

新加坡卫生部于2022年1月、2月，先后发布标题为“加强我们对与奥密克戎变异株共存的准备”、“重置我们的措施以与奥密克戎变体共存”的报告，指出尽管奥密克戎毒株传播性较高，但致病严重程度较低，国家可用于治疗重症病例的医疗保健能力充足。

新加坡卫生部宣布，奥密克戎病例将根据其临床表现被纳入家庭康复规划或在社区护理机构进行管理，而不是默认在专用地点中隔离，密切接触者将被获得为期7天的健康风险警告，而不是被隔离10天。

另外，卫生部还提出从2月25日起，进一步合理化疫苗接种差异化的安全管理措施（SMM），以专注于五项最重要和最有效的措施，包括社交团体规模、口罩佩戴、工作场所要求、社交安全距离和大型活动容量限制，简化后的SMM将可以更灵活地应对未来几个月疫情形势的变化，包括在奥密克戎浪潮最终消退时放松措施，或者在出现另一个未知的新变种时收紧措施。

阶段6：政策进一步大幅放宽，迈向与病毒共存（2022年3月29日至今）

防疫大幅放宽。2022年3月24日，新加坡总理李显龙发表全国电视讲话，宣布新加坡已达到抗疫历程的另一重要里程碑，政府决定从3月29日起进一步调整防疫措施，朝向与病毒共存迈进，具体措施包括进一步放开社交聚会人数限制、放宽口罩佩戴要求、大幅放宽跨境旅游限制措施等。从此次政策放宽的时间点来看，新加坡正处在2022Q1奥密克戎疫情的好转阶段，确诊人数、死亡人数在达峰后趋于下降。截至3月24日，新冠疫苗完全接种人数占比为88.21%，每百人新冠疫苗加强剂接种量为68.59剂。

奥密克戎BA.4、BA.5来袭。5月15日，新加坡卫生部发现了两例感染BA.4变体的本土病例和一例感染BA.5变体的本土病例，分别是确诊感染BA.4和BA.5变异株的本土首例。6月21日，卫生部报告指出，奥密克戎变异株BA4、BA5已在明显推升新加坡感染病例，其传播能力明显更强，新一轮疫情已经来临。从应对策略来看，新加坡政府依然没有选择收紧防疫政策，在维持现有防疫管理措施的基础上，政府呼吁民众加强疫苗接种、合理就医。

从本轮疫情数据来看，新增确诊病例于2022年7月13日达峰，为16870人，单日死亡病例于8月2日达峰，为22人，较确诊病例滞后20天，病死率（死亡病例/确诊病例，7天平均，按滞后20日计算）为0.05%，较上一轮疫情进一步下降。每周每百万人新增重症（ICU）患者峰值为7.3人，于2022年8月13日达峰。

值得注意的是，新加坡本轮疫情产生了不必要急诊救治的压力。根据新加坡卫生部7月22日公布的数据，在过去两周，公立医院成人急诊科平均每天处理约2500人次就诊，而通常平均每天约2000人次就诊。新加坡KKH医院和国立大学医院的儿童急诊科在过去两周内平均每天约有680人就诊，高于通常的平均每天约450人就诊。在这些急诊科就诊者中，约40%不需要紧急护理。急诊室的此类病例将医疗服务从真正需要紧急医疗护理的病人身上转移开来。卫生部提醒民众，只在严重或危及生命的紧急情况下，如胸痛、呼吸困难和无法控制的出血，才到医院急诊室就医。这使得那些需要紧急护理的重病患者能够迅速得到照顾，并有助于为真正需要急症医院护理的人保持医院容量。

引导患者合理就医的政策。实际上，在新冠变异毒株德尔塔传播力增强、致死率下降的背景下，新加坡政府早在2021年10月11日就已推出“家庭康复计划”以及“简化的医疗保健协议”，旨在引导大多数无症状、轻症状患者能够在检测呈阳性后安全地在家中自我隔离或康复。而2022年以来，随着奥密克戎毒株的特点逐渐明确，奥密克戎感染病例也被新加坡卫生部纳入“家庭康复计划”和“简化的医疗保健协议”覆盖范围。

具体来看，简化的医疗保健协议将根据症状的严重程度和健康状况管理个人。“初级保健医生”将对患者进行评估，对于阳性的高风险患者（例如老年人、孕妇、免疫功能低下状态）或有明显症状（例如胸痛，呼吸急促，长时间发烧）的个人，将根据方案1进行管理，即卫生部将通过患者症状或其他特征，来决定其参与“家庭康复计划（HRP）”进行康复或带到医疗机构进行治疗。对于低风险、症状轻微的患者，将根据方案2进行管理，即被要求在家中自我隔离，并且在三天后若抗原检测呈阴性，可自动解除隔离。

其中发挥重要作用的家庭康复计划（HRP）是新加坡政府推出的、希望作为更多人群康复默认设置的计划，以缓解医院救治压力。该计划重点针对的人群包括三类：

第一，年轻但未接种疫苗的人，他们患严重疾病的风险很低，且他们在家中康复是安全的。

第二，70-79岁的接种疫苗的感染者，他们在陌生的环境中摔倒的风险较大，而在熟悉的家中康复对他们来说反而更为安全。并且作为预防措施，这个组别中的个人将被分配有医疗保健提供者，例如某家医院，医院将帮助他们在居家隔离期间密切监测自己的健康状况，如氧气水平。如果有任何紧急情况，他们可以被确保能够及时送往医院。

第三，5至11岁的儿童，COVID-19在该群体的绝大多数中都不会是严重的疾病，且他们的父母一直要求，允许这些儿童在有看护安排的家中康复。

家庭康复计划的相关支持措施，包括加大社区护理设施建设、增加社区志愿者、动用远程医疗来对患者进行积极监测等。

图表：新加坡家庭康复计划主要内容

资料来源：新加坡卫生部、中泰证券研究所

奥密克戎XBB疫情。2022年·9月初，新加坡确诊病例再度回到低位，本轮BA.4、BA.5疫情消散。10月，新加坡防疫进一步放开。10月10日起，新加坡全面取消疫苗接种差异化管理措施，取消社交聚集人数、工作场所人数、户外社交安全距离等方面的限制，允许民众可自由出入夜间场所，未接种疫苗者也可堂食用餐，防疫政策进一步大幅放开。

随着新加坡防疫政策的又一次放宽，新冠确诊病例在10月上旬再度回升；10月15日新加坡卫生部公布，本轮疫情扩散的主要感染病毒为奥密克戎亚型变异XBB。这一轮疫情的传播速度较快，但感染病例、死亡病例均较先前疫情明显下降。新增确诊病例于2022年10月18日达峰，为11934人，单日死亡病例于11月1日达峰，为4人，较确诊病例滞后13天，病死率（死亡病例/确诊病例，7天平均，按滞后13日计算）为0.03%，每周每百万人新增重症（ICU）患者峰值为5.7人，于10月31日达峰，病死率、重症患者数均较上一轮疫情进一步回落。

从奥密克戎XBB疫情新加坡政府的应对措施来看，主要在于推广加强针接种、鼓励定期自检和加强社会责任教育，并没有对防疫政策做出调整。疫苗方面，11月7日，新加坡卫生部宣布，已陆续向50岁及以上及尚未达到最低保护水平的人，接种额外一剂二价疫苗，效果良好，后续将逐步邀请 18 至 49 岁的，符合条件的个人，额外接种一剂二价疫苗。自测方面，卫生部向民众发放了多轮次的抗原检测试剂盒，以鼓励自我检测。另外，卫生部强调了践行个人和社会责任的重要性，与新冠病毒共存意味着，民众必须习惯由于不时的新变种而导致的病例复发，人们需要保持良好卫生习惯，在拥挤场所、探访弱势人士或与弱势人士互动时佩戴口罩。

图表：新加坡历次防疫政策调整及确诊病例、死亡病例、重症病例变化

资料来源：WIND、中泰证券研究所

图表：OurWorldInData防疫严格指数与新冠疫苗完全接种人数占比

资料来源：OurWorldInData、WIND、中泰证券研究所

2?新加坡防疫政策调整的一些总结性特点

基于新加坡的实践来看：

第一，新加坡在疫情防控政策调整上，形成了清晰的路线图，在路线图的基础上根据实际情况相机调整。2021年6月24日“与病毒共处”的专栏文章释放出防疫思路转变的信号，相应开始了加速疫苗接种的动作；在8月5日疫苗接种达到预定目标后，开始实施具体的放开政策；在9月底由于轻症患者非必要的医疗需求，再度收紧防疫措施，在11月下旬重新放宽；在2022年1月、2月先后发布标题为“加强我们对与奥密克戎变异株共存的准备”、“重置我们的措施以与奥密克戎变体共存”的报告，为后续工作提出了明确指引；早在2021年10月11日就已推出“家庭康复计划”以及“简化的医疗保健协议”，也在2022年疫情应对中发挥了作用。

第二，加强医疗资源储备十分关键。尽管病毒不断变异且毒性逐步降低，但在疫情多轮反复期间，中症和重症在确诊病例中仍然占据一定的比例，这对医疗资源产生确定性的需求。与此同时，在2021年和2022年不同主导病毒时期，尽管重症患者数量的增长符合预期，但在确诊病例高速增长之下，大量症状轻微患者出于焦虑，在没有必要的情况下前来医院寻求医疗护理，对医疗系统带来的压力。

第三，加强易患重症人群的疫苗接种工作，对缓解后端医疗资源的压力十分重要。整体来看，新加坡的“与新冠共存”策略是以提高国民疫苗接种率为重要前提，而新加坡防疫放宽后的实际数据也验证了推进疫苗接种工作的重要性。根据新加坡放宽防疫政策后第一波“阵痛期”的数据（截至2021年11月10日的7天平均数），新加坡完全接种疫苗和未完全接种疫苗的新增ICU病例数分别为每10万人0.5例和5.3例，后者是前者10.6倍；在60岁及以上长者中，每十万人完全接种疫苗和未完全接种疫苗的新增ICU病例分别为1.9例及45.8例，后者是前者24.1倍，尽管由于新加坡当时的疫苗完全接种率仅为80.82%，且毒株当时的德尔塔毒株或具备更强的重症率、致死率，导致重症病例的绝对数值不具备参考性，但从两个倍数数值可以看出，疫苗接种对于新冠重症的防治具有显著成果，并且对于老年人群的重症防治成果更为明显。

图表：新加坡迈向与病毒共存后的四波疫情情况