“十四五”规划《纲要》解读文章之17｜健全城乡融合发展体制机制

　　习近平总书记高度重视城乡融合发展工作，作出了一系列重要论述，为健全城乡融合发展体制机制指明了方向、提供了基本遵循。党的十九大和十九届五中全会，对健全城乡融合发展体制机制作出了明确部署。《纲要》明确提出要建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力。

　　一、推进城乡融合发展具有重大意义

　　加快推进城乡融合发展，有利于立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，有利于统筹推进新型城镇化和乡村振兴，既有长远的历史意义，又有重要的现实意义。

　　（一）城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的最有力抓手

　　我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而最大的不平衡就是城乡发展不平衡，最大的不充分就是乡村发展不充分，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。因此，不能就农业谈农业、就乡村谈乡村，必须通过健全城乡融合发展体制机制，走以工补农、以城带乡的新路子，为全面推进乡村振兴提供制度保障。

　　（二）城乡融合发展是现代化的重要标志

　　西方发达国家的现代化历时200余年，是工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺次发展的串联式过程。我国要在新中国成立100周年时建成社会主义现代化强国，决定了现代化是工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展的并联式过程。通过健全城乡融合发展体制机制，统筹推进城镇化和农业现代化，既是现代化的必由之路，也是一个拥有14亿人口大国的必然选择。

　　（三）城乡融合发展是形成强大国内市场的重要支撑

　　“十四五”时期我国发展环境错综复杂，特别是新冠肺炎疫情影响、美国对我打压阻遏、世界经济持续低迷，均使我国经济增长面临很大的不稳定性不确定性。现阶段更应集中精力办好自己的事情，培育强大国内市场。健全城乡融合发展体制机制，特别是推动乡村资源与全国大市场相对接，将有效提高供给质量、拓展需求空间，正是强大国内市场之所在。从消费看，当前农民和未落户城镇的常住人口人均消费支出分别仅为城镇居民的1/2、2/3左右，若能通过市民化解除其消费的后顾之忧，消费支出将以几千亿元的规模逐年递增；乡村拥有优美生态和优质农产品，若能供应适合市民下乡消费的产品和服务，将释放出极为可观的增长潜力。从投资看，当前城乡基础设施和公共服务设施存在多处短板弱项，农民人均公共设施投入仅是城镇居民的1/5左右，若能推动城乡基础设施和公共服务一体化发展，将开辟出巨大的投资空间。

　　二、“十三五”时期推进城乡融合发展取得的历史性成就

　　以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，始终坚持把“三农”工作作为重中之重，协同推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，出台《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，积极探索实施符合我国国情的城乡融合发展体制机制，全面深化农村改革，推出了一系列重大改革举措，城乡居民收入比降至2.56∶1，在缩小城乡发展差距方面取得了历史性成就。

　　（一）城乡有序流动的人口迁徙制度初步形成

　　一是农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，针对重点人群的落户限制大幅放宽，1亿非户籍人口在城市落户的目标顺利完成。二是城市人才入乡发展机制初步建立，允许符合条件的入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享有相关权益，外出农民工及经商人员回乡创业兴业态势良好。

　　（二）城乡统一的建设用地市场加快建立

　　一是农村集体经营性建设用地入市制度基本建立，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了入市方向和思路，修订后的土地管理法明确了农村集体经营性建设用地入市等规定和改革措施。二是农村宅基地制度改革持续深化，明确了城镇户籍子女可继承农村宅基地使用权，《深化农村宅基地制度改革试点方案》印发实施，在107个地区开展新一轮试点。三是农村承包地“三权分置”取得重大进展，极大程度提高了农村承包地和劳动力的利用效率，第二轮土地承包到期后再延长30年政策给农民吃下了长效“定心丸”。

　　（三）城市反哺农村的资金支持机制不断健全

　　一是全国财政资金投至农林水领域的规模持续较快增长，“十三五”时期年均投入超过2万亿元，2020年增至2.4万亿元左右，同比增长4.4%，比全国一般公共预算支出增速高出1.6个百分点。二是金融机构加大支持力度，农村抵质押物范围逐步拓宽，农村承包土地抵押贷款全面推开，农村集体资产股权、农民住房财产权（含宅基地使用权）等抵押融资稳步探索。截至2020年9月，全国涉农贷款余额增至38.7万亿元，其中普惠型涉农贷款余额增至7.5万亿元。

　　（四）城乡公共资源配置向普惠共享方向迈出一大步

　　一是城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，向制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈进。城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制初步建立，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。截至2020年底，城乡居民基本医保覆盖了13.6亿人，基本养老保险参保率提高到91%。二是城乡一体的基础设施建设取得显著成效，向联通化、一体化的方向迈进，乡村水、电、路、网等基础设施水平全面提升，农民生产生活条件得到极大改善。

　　（五）作为城乡融合发展重要载体的县城建设取得积极进展

　　以县域为基本单元推进城乡融合发展，县城综合服务能力和乡镇服务农民功能不断完善。县城补短板强弱项“1+N+X”系列文件体系初步形成，目标任务、项目范畴和建设标准得到明确。中央预算内投资、企业债券、政策性信贷等各类资金统筹支持力度加大，县城公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等设施加快提挡升级，带动乡村基础设施和公共服务持续完善，对县域经济的辐射作用不断增强，对提振农民消费的支撑作用更加彰显。120个县城建设示范地区积极谋划启动示范性项目，初步形成一批行之有效的先进经验和可行模式。

　　同时也要清醒地看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，存在一些明显的制度短板和薄弱环节。

　　一是城乡要素流动障碍仍然存在。城乡劳动力流动限制仍然较多，一些超大特大城市及大城市对外来人口尤其是普通劳动者的落户门槛仍然较高，乡村吸引人才、留住人才的通道还没有完全打开。农村集体经营性建设用地入市尚未全面推开，入市主体、入市规则和收益分配等具体制度细则尚不明确。乡村各类资产抵押担保存在各种制度障碍，乡村金融资金供给不足。

　　二是城乡公共资源配置有待优化。乡村基础设施和基本公共服务设施历史欠账仍然较多。农村污水和生活垃圾处理率远低于城市。农村义务教育阶段教师待遇不高、生活条件差，城乡教师流动施教机制尚未构建，影响城乡教育一体化发展。县级医院和农村基层医疗服务设施较差，城乡医生流动执业机制尚未建立，与基层群众就医需求相比仍有差距。

　　三是农民增收长效机制不够完善。城乡居民收入差距是检验乡村振兴和城乡融合发展成效的重要尺度。虽然近年来城乡居民收入比逐步下降，2020年降至2.56∶1，但农民收入特别是财产性收入增长乏力，城乡居民收入比降幅有所收窄，未来继续缩小城乡居民收入差距仍然任重道远。

　　三、“十四五”时期健全城乡融合发展体制机制的主要举措

　　《纲要》提出，“十四五”时期健全城乡融合发展体制机制，重在深化农业农村改革、加强农业农村发展要素保障。

　　（一）改革完善农村承包地制度

　　巩固完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护承包地集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并稳步有序放活承包地经营权。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式适度规模经营，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。

　　（二）稳慎改革农村宅基地制度

　　深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”实现形式，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，稳慎适度放活宅基地和农民房屋使用权。加快完成房地一体的宅基地确权颁证，完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，对增量宅基地实行集约有奖，对存量宅基地实行退出有偿。

　　（三）探索实施农村集体经营性建设用地入市制度

　　加快完成农村集体建设用地使用权确权颁证。按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，依法允许集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许农民集体在农民自愿前提下，依法稳妥把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；稳妥探索集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。改革农村土地征收制度，建立土地征收公共利益认定机制，缩小征地范围、规范征地程序。

　　（四）深化农村集体产权制度改革

　　加快完成农村集体资产清产核资。完善集体产权权能，完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承权。推进集体经营性资产股份合作制改革，稳步探索以股份或份额形式量化到本集体成员；对财政资金投入农业农村形成的经营性资产，鼓励各地探索将其折股量化到集体经济组织成员。发展壮大新型农村集体经济，创新运行机制，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产保值增值和农民收益。

　　（五）健全农业农村投入保障制度

　　加大中央财政转移支付、土地出让收入、地方政府债券等财政性资金支持农业农村力度。健全农业支持保护制度，完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。健全农村金融服务体系，完善金融支农激励机制，扩大农村资产抵押担保融资范围，发展农业保险。完善农村用地保障机制，保证设施农业和乡村产业发展合理用地需求。

　　（六）建立城市人才入乡发展机制

　　制定人才加入乡村制度细则，允许符合条件的入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享有相关权益，探索以投资入股、合作等多种方式吸收人才入乡。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，深入推行科技特派员制度，引导规划、建筑、园林等设计人员入乡。

　　（七）推动试点示范地区探索创新

　　发挥国家城乡融合发展试验区、农村改革试验区的示范带动作用，建设嘉兴湖州、福州东部、广州清远、南京无锡常州、济南青岛、成都西部、重庆西部、西安咸阳、长春吉林、许昌、鹰潭等国家城乡融合发展试验区，加强改革授权和政策集成，推动其探索行之有效的改革路径、为全国面上改革提供借鉴。总结提炼典型经验，条件成熟时上升为全国性制度安排和政策设计。